Les appels d’offre en Belgique pour matériel et logiciels numériques à destination des administrations et secteurs publics : chasse gardée pour les plates-formes américaines ?

Pourtant, un examen attentif des marchés publics révèle une dépendance croissante vis-à-vis des géants technologiques américains, communément appelés GAFAM (Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft). Cette situation soulève des questions fondamentales : les appels d’offres publics en Belgique sont-ils structurés de manière à favoriser ces acteurs dominants ? Quelles sont les conséquences pour l’autonomie numérique du pays ? Et surtout, quelles alternatives existent pour garantir un écosystème numérique public véritablement souverain et ouvert ?

Un constat préoccupant : l’hégémonie des solutions propriétaires

L’analyse des marchés publics belges en matière de solutions numériques révèle une tendance lourde : la très grande majorité des contrats sont attribués à des fournisseurs proposant des solutions propriétaires, principalement issues des écosystèmes Microsoft, Google et Apple. Qu’il s’agisse de systèmes d’exploitation, de suites bureautiques, de plateformes collaboratives ou de services cloud, les administrations fédérales, régionales, communautaires et locales s’appuient massivement sur ces technologies américaines. Une étude du marché des logiciels dans les administrations publiques belges menée en 2022 révèle que plus de 85% des postes de travail administratifs fonctionnent sous Windows avec la suite Microsoft Office, tandis que les alternatives libres ne représentent qu’une portion marginale, souvent cantonnée à des projets pilotes sans lendemain.

Cette situation ne résulte pas d’un hasard. Elle s’explique par plusieurs facteurs conjugués : des habitudes ancrées depuis plusieurs décennies, des stratégies commerciales agressives incluant des offres initiales attractives pour le secteur éducatif, une formation des agents publics centrée sur ces outils, et surtout, des cahiers des charges qui, explicitement ou implicitement, orientent les choix vers ces solutions dominantes.

Dans le secteur éducatif belge, particulièrement sensible car il façonne les compétences numériques des générations futures, la situation est encore plus marquée. Les établissements scolaires, de l’enseignement fondamental au supérieur, déploient majoritairement des écosystèmes Microsoft 365 ou Google Workspace for Education, créant ainsi une acculturation précoce aux interfaces et logiques de ces plateformes. Le contrat-cadre signé en 2020 entre la Fédération Wallonie-Bruxelles et Microsoft pour équiper les écoles illustre cette tendance : malgré l’existence d’alternatives libres, c’est la solution propriétaire qui a été retenue, engageant des centaines d’établissements dans un écosystème fermé pour plusieurs années.

Les mécanismes de verrouillage dans les appels d’offres

Les appels d’offres publics, censés garantir la transparence et la concurrence, comportent souvent des biais structurels qui favorisent les acteurs établis. Le phénomène du « vendor lock-in » (verrouillage propriétaire) commence dès la rédaction des cahiers des charges, où les spécifications techniques font régulièrement référence à des fonctionnalités spécifiques des solutions dominantes, rendant difficile, voire impossible, la candidature d’alternatives.

Par ailleurs, les critères d’évaluation privilégient fréquemment des aspects où les grands acteurs excellent : support commercial étendu, certifications diverses, références clients nombreuses, intégration avec d’autres outils propriétaires déjà en place. Ces exigences, bien que légitimes en apparence, créent des barrières à l’entrée considérables pour des solutions alternatives, notamment libres et open source.

La question de l’interopérabilité illustre parfaitement ce paradoxe. Alors que les logiciels libres respectent généralement les standards ouverts garantissant l’interopérabilité, les cahiers des charges exigent souvent une compatibilité parfaite avec les formats propriétaires dominants (formats Microsoft Office, intégration avec Active Directory, etc.), créant ainsi un avantage compétitif artificiel pour les solutions propriétaires. Un exemple frappant est celui des appels d’offres pour les systèmes de gestion documentaire dans les administrations communales belges : les spécifications techniques mentionnent régulièrement la nécessité d’une « intégration transparente avec SharePoint » ou d’une « compatibilité totale avec les formats .docx et .xlsx », excluant de facto les solutions basées sur des standards ouverts comme ODF (Open Document Format).

Enjeux de souveraineté numérique et protection des données

La concentration des données publiques et des infrastructures numériques entre les mains d’entreprises américaines pose des questions cruciales de souveraineté. Le Cloud Act américain, adopté en 2018, permet aux autorités américaines d’accéder aux données stockées par des entreprises américaines, même lorsque ces données sont physiquement hébergées en Europe. Cette extraterritorialité juridique crée une vulnérabilité structurelle pour les données sensibles des administrations et citoyens belges.

Le cas du Centre de services partagés de l’Autorité fédérale belge (Smals) illustre cette problématique. Bien que des efforts soient faits pour développer des solutions internes, la dépendance aux infrastructures cloud des GAFAM reste forte. La migration du SPF Finances vers des solutions cloud en 2019, bien que justifiée par des arguments de modernisation, a soulevé des inquiétudes quant à la protection des données fiscales des citoyens belges.

Les révélations successives concernant la surveillance de masse (affaire Snowden), les failles de sécurité majeures, et les pratiques de collecte de données à des fins commerciales des grandes plateformes interrogent la pertinence de confier l’infrastructure numérique publique à ces acteurs. Au-delà des aspects juridiques se pose la question de la pérennité : que se passerait-il si un fournisseur décidait unilatéralement de modifier ses conditions tarifaires, de cesser le support d’un produit, ou de limiter l’accès à certaines fonctionnalités ?

Le coût réel de ces solutions propriétaires dépasse largement les montants affichés dans les contrats initiaux. Les licences par utilisateur, les mises à jour forcées, les formations nécessaires à chaque nouvelle version, et surtout les coûts de sortie en cas de changement de fournisseur, créent une dépendance économique insoutenable à long terme pour les finances publiques.

Les alternatives libres et open source : un potentiel inexploité

Face à cette situation, des alternatives crédibles et éprouvées existent. Les logiciels libres et open source offrent des solutions fonctionnelles, sécurisées et souveraines pour l’ensemble des besoins des administrations publiques. LibreOffice représente une alternative mature à Microsoft Office, capable de gérer l’ensemble des formats bureautiques. Les distributions Linux, notamment Ubuntu, Debian ou Fedora, offrent des systèmes d’exploitation robustes et gratuits. Nextcloud propose des services de cloud collaboratif respectueux de la vie privée. Matrix et Jitsi constituent des plateformes de communication sécurisées.

Ces solutions présentent des avantages considérables : absence de coûts de licence, transparence du code permettant des audits de sécurité, respect des standards ouverts garantissant l’interopérabilité, possibilité de personnalisation selon les besoins spécifiques, et surtout, indépendance vis-à-vis des stratégies commerciales de fournisseurs étrangers.

Plusieurs administrations européennes ont franchi le pas avec succès. Munich a migré son administration vers Linux (avant un retour controversé suite à des pressions politiques et commerciales), la gendarmerie française utilise massivement Ubuntu, l’administration espagnole développe des solutions libres, et récemment, l’État français a lancé des initiatives ambitieuses de migration vers le libre. Ces exemples démontrent la faisabilité technique et économique de telles transitions.

En Belgique même, certaines initiatives locales méritent d’être soulignées. La commune de Schaerbeek a expérimenté dès 2015 l’utilisation de LibreOffice dans certains services administratifs, démontrant la viabilité technique de cette transition. La ville de Gand a développé des politiques favorables aux formats ouverts pour ses documents administratifs. L’Université libre de Bruxelles (ULB) héberge plusieurs projets open source et promeut l’utilisation de logiciels libres dans certains départements, notamment en informatique et en sciences. Il en est de même à l’Université catholique de Louvain, par exemple avec le logiciel Orthanc développé par le professeur Sébastien Jodogne.

L’ASBL EduCode, organisation belge dédiée à la promotion du logiciel libre et open source dans l’éducation, travaille depuis plusieurs années à sensibiliser les écoles et administrations aux alternatives libres. Des projets comme celui du Laboratoire Numérique Polyvalent Mobile (LNPM), intégrant des outils libres comme GeoGebra, Python et des calculatrices programmables open source, démontrent qu’une approche pédagogique cohérente basée sur le libre est non seulement possible mais pédagogiquement enrichissante.

La Région wallonne a lancé en 2021 l’initiative Digital Wallonia, qui, bien que n’étant pas exclusivement orientée vers le libre, inclut des réflexions sur la souveraineté numérique. Cependant, dans la pratique, les marchés publics régionaux continuent largement à privilégier les solutions propriétaires. La récente modernisation du portail citoyen wallon, confiée principalement à des entreprises travaillant avec des technologies propriétaires, illustre ce décalage entre ambitions affichées et réalité des marchés publics.

Obstacles structurels et résistances au changement

Plusieurs obstacles freinent l’adoption de solutions libres dans les marchés publics belges. Le premier est d’ordre culturel : les agents publics et décideurs sont formés depuis des décennies aux outils propriétaires, créant une zone de confort difficile à quitter. La résistance au changement, légitime dans toute organisation, se trouve renforcée par l’absence de formation adéquate aux alternatives libres.

Le deuxième obstacle est économique et politique. Les grandes entreprises technologiques déploient des stratégies de lobbying sophistiquées auprès des décideurs politiques et administratifs. Les offres commerciales initiales attractives (gratuité ou tarifs réduits pour l’éducation) créent une dépendance progressive dont le coût réel n’apparaît qu’à long terme. En Belgique, les accords préférentiels négociés par Microsoft avec les différents niveaux de pouvoir ont progressivement installé une dépendance structurelle. Le passage de licences perpétuelles à des modèles d’abonnement (Office 365, Microsoft 365) a multiplié les coûts récurrents pour les administrations, sans que cette évolution ne suscite de remise en question stratégique majeure.

Le troisième obstacle réside dans la fragmentation institutionnelle belge. Avec des compétences réparties entre niveaux fédéral, régional, communautaire et local, la coordination d’une politique numérique cohérente s’avère complexe. Chaque niveau développe ses propres stratégies, souvent sans concertation, empêchant les économies d’échelle et le partage d’expériences. Ainsi, pendant que la Communauté flamande développe sa propre stratégie numérique éducative, la Fédération Wallonie-Bruxelles signe des contrats différents avec les mêmes fournisseurs, perdant tout pouvoir de négociation collective. Les communes, laissées à elles-mêmes, font face individuellement aux géants technologiques, dans un rapport de forces totalement déséquilibré. Le CIRB (Centre d’Informatique pour la Région Bruxelloise) et le CEVI (Centre d’Expertise Informatique de la Région de Bruxelles-Capitale) tentent de mutualiser certaines ressources pour la région bruxelloise, mais leur action reste limitée par les choix stratégiques des institutions clientes.

Enfin, l’argument de la compatibilité est régulièrement avancé : « nous devons utiliser les mêmes outils que nos partenaires externes ». Cette logique circulaire perpétue la domination des solutions propriétaires, alors que l’adoption généralisée de standards ouverts par les administrations publiques créerait précisément l’environnement d’interopérabilité recherché.

Recommandations pour une politique numérique publique souveraine

Pour inverser cette tendance et construire une véritable souveraineté numérique publique, plusieurs mesures structurelles s’imposent. Premièrement, une révision en profondeur des pratiques de rédaction des cahiers des charges est indispensable. L’obligation de spécifier uniquement des fonctionnalités et standards ouverts, sans référence à des produits spécifiques, doit devenir la norme. Le principe « open source by default » pourrait être inscrit dans la législation sur les marchés publics, inversant la charge de la preuve : le choix d’une solution propriétaire devrait nécessiter une justification explicite.

Deuxièmement, la formation des agents publics et des décideurs aux alternatives libres doit être systématisée. Des programmes de formation continue, l’intégration de ces compétences dans les cursus de formation des fonctionnaires, et la valorisation des expertises open source dans les profils de postes contribueraient à normaliser ces alternatives.

Troisièmement, la création d’un pool de compétences mutualisé au niveau fédéral pourrait accompagner les administrations dans leurs migrations vers le libre. Ce centre de ressources fournirait expertise technique, retours d’expérience, solutions préconfigurées et support, réduisant ainsi les risques perçus de la transition.

Quatrièmement, une approche progressive mais déterminée de migration est recommandée. Plutôt qu’un « big bang » risqué, une stratégie par composants (bureautique d’abord, puis systèmes d’exploitation, ensuite services cloud, etc.) permet d’accumuler expertise et confiance. Les formats de documents ouverts (ODF) devraient être imposés comme standard pour tous les échanges avec l’administration, forçant ainsi l’écosystème à s’adapter.

Cinquièmement, le développement ou le soutien à des solutions libres européennes ou belges mérite d’être encouragé. Les marchés publics pourraient favoriser, à qualité égale, les solutions développées localement ou par des entreprises européennes spécialisées dans l’open source, créant ainsi un écosystème économique local autour de ces technologies. La Belgique dispose de talents et d’entreprises compétentes dans le domaine du logiciel libre (comme la société coopérative IT3 à Liège, ou encore les nombreux développeurs belges contribuant à des projets open source internationaux). Un soutien structurel à cet écosystème, via des marchés publics orientés vers le libre, pourrait créer des emplois locaux qualifiés tout en renforçant l’autonomie numérique du pays. L’organisation de conférences comme EducaLibre, qui réunira en 2026 des acteurs européens du libre éducatif à Bruxelles, témoigne de la vitalité de cette communauté et du potentiel inexploité de ces réseaux.

Conclusion

Les appels d’offres publics en Belgique pour les solutions numériques constituent effectivement, dans leur pratique actuelle, une chasse gardée pour les plateformes américaines. Cette situation n’est cependant pas inéluctable. Elle résulte de choix politiques, de pratiques administratives et de logiques économiques qui peuvent être questionnés et modifiés.

La souveraineté numérique n’est pas qu’un concept théorique : elle conditionne la capacité de l’État à protéger les données de ses citoyens, à garantir la continuité de ses services, à maîtriser ses dépenses publiques et à préserver son autonomie décisionnelle. Les logiciels libres et open source offrent une voie crédible vers cette souveraineté, à condition d’une volonté politique claire et d’investissements coordonnés dans la formation, l’accompagnement et le développement de compétences locales.

L’enjeu dépasse la simple question technique ou budgétaire : il s’agit de définir quel modèle de société numérique nous souhaitons construire. Un modèle fondé sur la transparence, l’ouverture, le partage des connaissances et l’autonomie collective, ou un modèle de dépendance envers des oligopoles privés étrangers ? La réponse à cette question se joue dans chaque appel d’offres, dans chaque cahier des charges, dans chaque décision d’achat public. Il est encore temps de reprendre en main notre destin numérique collectif.