Quelle relation idéale entre les pouvoirs publics et l’associatif socioculturel ? 1Ce texte n’engage pas l’association de son auteur. Il reprend toutefois de larges extraits du mémorandum de la CESSoC dont la rédaction a été réalisée collectivement.
Par Pierre MALAISE, Directeur de la CESSoC
Contrairement au secteur commercial qui lie le fournisseur d’un service à un client qui finance la transaction, les associations non marchandes fonctionnent, pour la plupart, dans un dispositif triangulaire : les associations fournissent des services à des bénéficiaires qui sont financés via une solidarité collective (des subventions) contrôlée par des administrations qui agissent dans des cadres réglementaires fixés par les parlements sur proposition des gouvernements.
Les pouvoirs publics, que l’on évoque les parlements, les gouvernements ou les administrations, et le secteur associatif sont censés œuvrer ensemble à la participation de tous à la vie de la Cité en dehors des règles et des valeurs qui guident le marché. Même si l’on sait que les règlementations européennes, fondées principalement sur la seule liberté de commercer quel que soit le statut de l’opérateur, menacent un peu plus chaque jour nos modes d’action. N’empêche, les partenaires de cette triangulation ne peuvent atteindre leurs objectifs que dans le cadre d’une relation de confiance mutuelle.
Quand l’arbre cache la forêt…
À l’entame des élections précédentes, les programmes de la majorité des partis s’entendaient sur l’importance d’une Charte associative et du principe de confiance. Malgré ces déclarations, le texte de la Charte reste dans les limbes politiques, tant dans son adoption formelle que sur l’application de certains de ses principes.
En parallèle, les associations ont, hélas, constaté une dégradation, parfois importante voire lourde de menaces, de la relation entre, d’une part, l’associatif, et , d’autre part, certains gouvernements et services des administrations chargées de l’élaboration des règlementations et du contrôle.
À la croissance des contrôles s’ajoute une inflation de contraintes règlementaires, venant de tous les niveaux de pouvoir, qui sclérosent l’action première d’un secteur associatif fondé sur l’engagement, dans un contexte de raréfaction des moyens publics ou de leur affectation à d’autres priorités.
Que ce soit lors du débat sur les questions migratoires ou sur l’évaluation du Décret sur l’Éducation permanente, des responsables politiques se sont interrogés publiquement sur l’opportunité de financer des associations qui critiquent l’action de leur gouvernement, mettant en doute l’un des principes essentiels d’une démocratie qui soutient et organise la pluralité des opinions et reconnaît l’expression des citoyen•ne•s sur la chose publique dans la société dans laquelle ils évoluent.
Certaines dérives médiatisées ont – à raison – suscité récemment une indignation profonde. Il n’est toutefois pas acceptable qu’un secteur entier se trouve délégitimé par les dysfonctionnements de quelques-uns.
Ne serions-nous pas sur le point de passer d’une logique d’accompagnement bienveillant à une logique de méfiance qui justifierait un contrôle plus tatillon des associations, quitte à les mettre en danger ? Glissons-nous vers une logique plus «contrôlante» des modes d’action des opérateurs, bridant l’autonomie associative ? Nous le constatons à plusieurs endroits.
Les discours de méfiance généralisée – souvent non fondés, voire inexacts 2Voir le récent rapport de la Cour des comptes au Parlement wallon qui évoque les barèmes du secteur des CISP comme des plafonds alors qu’il s’agit de minima. – portent en germe une dévalorisation de l’action des associations dans le chef des publics qui y sont exposés.
D’autres discours politiques font la part belle au tout économique, même dans les problématiques portées par le secteur socioculturel. La fonction publique, elle-même, n’est plus évoquée que comme un coût à compresser alors qu’elle remplit un rôle essentiel aux côtés des associations, y compris dans des missions socioculturelles (appui des communes aux initiatives locales, bibliothèques publiques…).
La CESSoC plaide pour un renversement du paradigme. À côté de secteurs régulés par le marché, il se doit d’exister des secteurs qui fonctionnent suivant des règles et des valeurs différentes; c’est la condition de la participation de tous à la vie de la Cité, sans discrimination.
Tout en affirmant la légitimité du contrôle de l’usage des subventions, la CESSoC réclame dans son mémorandum un cadre formel institutionnalisant une relation de confiance entre les pouvoirs publics et le secteur, cadre au regard duquel les (projets de) règlementations doivent être lues ou relues.
La légitimité de chacun des acteurs, depuis la place qu’il occupe
Chaque acteur de la relation triangulaire évoquée plus haut dispose d’une légitimité fondée sur des préceptes différents.
Les parlements, et, d’une façon plus indirecte, les gouvernements, reçoivent un mandat d’électeurs pour mener des politiques dont ils ont annoncé la couleur pour la durée de leur mandat, rarement toutefois en des termes très précis. Ils disposent d’un pouvoir réglementaire qui s’impose aux autres acteurs; ce n’est pas rien !
Donnons aux opérateurs du secteur trois légitimités de contribuer aux débats qui les concernent : la liberté associative d’une part, la proximité de travail avec les bénéficiaires qui en fait des interlocuteurs privilégiés auprès de ceux qui construisent et contrôlent les politiques, d’autre part, et enfin, une permanence dans l’action qui dépasse la durée d’un mandat politique.
Pointons que les administrations disposent aussi de cette légitimité que leur donne la connaissance de secteurs qu’elles suivent sur des durées longues, leur conférant, en principe, une expertise particulière dont on aimerait que les gouvernements puissent s’inspirer.
La construction des politiques et la règlementation
Or, nous sommes régulièrement témoins, singulièrement dans les mandatures que nous quitterons bientôt, de dysfonctionnements importants dans le dialogue entre les parties, la première usant de son rapport de force pour imposer son point de vue aux autres. Nuançons toutefois, certaines négociations, plus particulièrement en Communauté française, se sont passées dans un climat de bonne écoute entre le Gouvernement et les représentants des associations.
Par contre, quels que soient les cas de figure, les cabinets ministériels tendent à ne pas associer leurs administrations à la construction ou l’aménagement des cadres décrétaux. Cette mise à l’écart conduit parfois à des règlementations inapplicables3À titre d’exemple, le Décret sur l’emploi socioculturel de 2008 ne verra son application pleine et entière, suite à des modifications successives pour le rendre opérant, qu’en 2020.
ou mal comprises par celles et ceux qui sont chargés de les contrôler ou de les soutenir.
Au fond, les dispositifs les plus fonctionnels et – osons le mot – réussis ne seraient-ils pas ceux qui ont confronté, le plus possible en amont, une volonté politique à la parole d’acteurs ou de leurs corps intermédiaires (conseils, fédérations…) rapportant la condition du «terrain»4Je n’aime pas trop ce mot, chacun ayant son «terrain», mais je pense que l’on se comprend… et se sont appuyés sur une administration confrontée elle-même à l’adéquation de ses dispositifs de contrôle à l’action à mener.
Plus encore, ne pourrait-on attendre d’une administration qu’elle apporte, sur le champ qui la concerne et en respectant l’autonomie associative, son expertise politique à ces réflexions plutôt que de se cantonner à la seule sphère du contrôle et de la sanction. On a connu des temps où des fonctionnaires avaient une vision, reconnue par tous, des politiques des secteurs qu’ils encadraient et qui suscitaient la réflexion sur leur devenir dans une durée qui dépasse le temps du mandat électif; ces temps semblent s’éloigner…
Le contrôle des politiques menées et la gouvernance par les nombres5J’emprunte ce terme au formidable ouvrage d’Alain Supiot, «La Gouvernance par les nombres», Cours au Collège de France, Fayard
L’impact général du néolibéralisme a conduit à l’impuissance des états face au pouvoir économique; on ne va pas développer… Cette option politique a conduit à des traités européens peu favorables aux politiques non marchandes; là encore, de nombreux articles parus ici ont illustré les pièges des traités fondant ce qu’on appelle aujourd’hui «Union européenne» et qu’on aurait mieux fait de continuer à appeler «Marché commun». Dans son sillage, on a cru bon de s’inspirer des codes de gouvernance construits dans les grandes entreprises commerciales pour développer un nouveau «management» administratif6Combien de politiques avons-nous entendu réclamer que l’État soit géré comme une entreprise ? fondé sur des mandats, des objectifs à atteindre, des indicateurs d’évaluation des projets et des personnes… que nous trouvons décalqués désormais dans bon nombre de rapports de justification à produire, de conventions, de contrats-programmes à 5 ans… C’est comme si on ne contrôlait que ce qui pouvait être computé dans un tableur pour en mesurer l’excellence7J’aime à parler d’«excellisation», excluant ainsi tous les paramètres qualitatifs difficiles à apprécier dans de tels cadres.
On imagine bien qu’un contrôle qualitatif passerait par un modèle d’organisation des corps d’administration et d’inspection en dialogue bienveillant et constant avec les opérateurs. Mais, dans la fonction publique, l’heure est à «ne pas remplacer ceux qui partent», ni ceux qui sont malades, et quand on remplace… une année a parfois passé, sans passage de témoin bien sûr. N’y a-t-il pas quelque-chose à travailler dans ce champ ?
Je constate que les corps d’inspection, très autonomes, voire distincts des services des administrations, n’entrent quasiment jamais en contact avec des fédérations comme la CESSoC8Pour une présentation détaillée, voir www.cessoc.be ou celles qui la constituent. Bien sûr, nous ne sommes qu’une part des corps intermédiaires, mais qui pourrait écrire que les questions liées aux rémunérations, aux qualifications, aux conditions de travail, à la Loi sur les ASBL qui deviendra sans doute un Code des sociétés, les obligations des entreprises en général… ne sont pas un des pans de l’organisation des secteurs sur lequel un intérêt devrait se porter.
Paranoïa et punition collective
Le climat délétère des «affaires» qui ont touché tant le secteur commercial, public, politique qu’associatif – et comment empêcher le public de faire l’amalgame – a conduit à un climat de paranoïa. S’agissant de se justifier, les politiques tiennent des discours formatés sur le bon usage des «deniers» publics (voir le projet de Guide des dépenses éligibles du SPW «Emploi»), sur la transparence, sur l’égalité de traitement (voir le dossier APE) et, s’appuyant sur les corps d’inspection, dont il faut bien reconnaître qu’on ne les a pas toujours écoutés, construisent des règlementations tatillonnes voire mortifères, pour certains secteurs.
La crainte du double subventionnement a pris dans les dispositifs de contrôle des proportions gigantesques à tel point que chaque pouvoir public, et l’on sait que nombre d’associations sont subventionnées de plusieurs parts, exige de tout connaître de ce que les autres subventionnent.
Les opérateurs s’en trouvent obligés de tenir des comptabilités multiples et de consacrer un temps administratif et juridique à des opérations consommatrices de temps dérobé à l’action première. Paradoxalement, ces contrôles cantonneront plus encore les administrations à des opérations lourdes et fastidieuses.
Terminons par une flèche décochée au projet de Guide des dépenses éligibles élaboré par l’Inspection sociale wallonne et soutenu par le ministre Jeholet, au prétexte de quelques cas relevés comme douteux dont personne ne demande qu’ils ne soient pas sanctionnés si cela s’avérait justifié. Éric Vermeersch a suffisamment développé dans ces pages l’absurdité qui consiste à empêcher une association de dégager des bénéfices raisonnables9lien à venir pour investir dans l’innovation et faire face aux difficultés imprévues en vue de garantir sa pérennité. Ajoutons que, s’il est légitime qu’un pouvoir public fixe la mesure du subventionnement qu’il accorde, il apparaît absurde qu’un corps d’inspection propose de limiter linéairement le financement des rémunérations, matière qui relève des interlocuteurs sociaux, sans tenir compte du marché de l’emploi ou du poids des responsabilités des personnes occupées.
Ces mesures, prises au prétexte de quelques cas isolés, constituent une punition collective dont on peut se demander légitimement si elle ne constitue pas une stratégie de déconstruction déguisée, conjuguée à d’autres mesures comme l’avant-projet de Décret sur l’insertion des demandeurs d’emploi qui risquent de priver les Centres d’Insertion Socioprofessionnel (CISP) et les Missions Régionales pour l’Emploi (MIRE) (et beaucoup d’autres) des derniers emplois APE dont ils disposent. Le tout étant construit dans ce que d’aucuns appellent «concertation», quand nous constatons au mieux une conversation et le plus souvent un dialogue de sourds dans lequel l’idéologie et le rapport de force prennent la place de l’échange d’arguments.
Rêvons d’un cadre de contrôle négocié entre tous les acteurs et qui renvoie à la légitimité de chacun : celle des opérateurs à disposer d’une liberté d’action en rendant des comptes sur la qualité du projet et sur le bon usage des montants issus de la solidarité collective; celle d’une administration chargée d’appliquer un cadre réglementaire dont nous avons rêvé la bonne façon de le mettre en place plus haut; celle d’un corps d’inspection fondé à investiguer sa bonne mise en œuvre sur base de protocoles de contrôles discutés avec les opérateurs. Cela ne faciliterait-il pas le travail de tous et de chacun ?
Mieux, l’inflation réglementaire (UBO, RGPD, Reprobel, Marchés publics…) ne pourrait-elle trouver des points d’appui et des soutiens mutualisés aussi au sein des administrations publiques ?
Concertation n’est pas conversation
Une démocratie ne se mesure pas qu’à la mise en œuvre d’élections. Elle est constituée et dynamisée par d’autres éléments : multipartisme, liberté de presse, indépendance de la justice, reconnaissance de corps intermédiaires… et liberté d’association. Le politique et l’associatif y ont chacun leur rôle à jouer et un dialogue serein entre le politique, son administration et les associations doit le garantir.
En outre, les associations sont au contact quotidien des publics. Elles sont les plus à même d’en rapporter les préoccupations, de suggérer des solutions pertinentes et de les mettre en place.
À cet effet, une concertation menée sereinement, si sa durée est parfois plus longue, aboutit la plupart du temps à des résultats durables, bien acceptés, et qui conduisent à l’efficacité de l’action politique et associative.
Mais la concertation ne saurait relever du hasard ou du bon vouloir d’une formation politique ou d’un exécutif. Elle doit être systématiquement formalisée. Cette formalisation doit renforcer la sécurité indispensable dans un secteur qui entend porter la réflexion critique dans des actions citoyennes. Elle permet en outre de déployer et suivre des projets sur le long terme, dépassant le temps de la législature politique et ses contraintes comme l’annalité des budgets et du contrôle de leur usage. Elle permet aux gouvernements d’impulser les politiques qu’ils défendent tout en assurant une continuité suffisante aux projets déployés au service et avec les populations dans le respect du travail accompli.
Y sommes-nous ?
- 1Ce texte n’engage pas l’association de son auteur. Il reprend toutefois de larges extraits du mémorandum de la CESSoC dont la rédaction a été réalisée collectivement.
- 2Voir le récent rapport de la Cour des comptes au Parlement wallon qui évoque les barèmes du secteur des CISP comme des plafonds alors qu’il s’agit de minima.
- 3À titre d’exemple, le Décret sur l’emploi socioculturel de 2008 ne verra son application pleine et entière, suite à des modifications successives pour le rendre opérant, qu’en 2020.
- 4Je n’aime pas trop ce mot, chacun ayant son «terrain», mais je pense que l’on se comprend…
- 5J’emprunte ce terme au formidable ouvrage d’Alain Supiot, «La Gouvernance par les nombres», Cours au Collège de France, Fayard
- 6Combien de politiques avons-nous entendu réclamer que l’État soit géré comme une entreprise ?
- 7J’aime à parler d’«excellisation»
- 8Pour une présentation détaillée, voir www.cessoc.be
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