par Julien CHARLES et Auriane LAMINE
L’efficacité de l’expérimentation française « Territoires zéro chômeur de longue durée » (TZCLD) a été largement discutée et démontrée. Inspirés par ces projets locaux et les analyses étendues qui en ont été faites, deux gouvernements se sont récemment attelés à leur importation vers la Belgique. En Wallonie, l’initiative a été intégrée à l’appel à projet du Fonds Social Européen. Au niveau fédéral, un avant-projet de loi a été rédigé et soumis au Conseil National du Travail pour avis. Dans cet article, après avoir rappelé le cadre général du projet, nous cherchons à anticiper les effets de ces deux modalités très distinctes d’appropriation de l’expérimentation.
1. Les Territoires Zéros Chômeur de Longue Durée en quelques mots
Depuis 2016, l’initiative française « Territoires zéro chômeur de longue durée » (TZCLD) parie sur la capacité de petits territoires à s’organiser collectivement, à partir des compétences des personnes sans emploi et en respectant leurs droits, pour rencontrer des besoins sociaux ou environnementaux laissés jusque-là de côté par le marché et par l’Etat. Pratiquement, l’initiative se fonde sur la mise en place d’un Comité Local pour l’Emploi dans chaque territoire, rassemblant ses forces vives. Ce comité a la responsabilité d’identifier les besoins du territoire, les personnes privées durablement d’emploi qui y vivent (qu’elles soient ou non bénéficiaires d’allocations de chômage) et les compétences que ces dernières peuvent mettre au service du projet. Les personnes ainsi mobilisées peuvent ensuite être recrutées par une entreprise, dite « à but d’emploi », sous contrat de travail à durée indéterminée. Les TZCLD leur permettent de réactiver leurs droits, mais aussi de découvrir une possibilité d’action collective que beaucoup ignoraient pouvoir porter.
Les TZCLD contribuent ainsi, à leur échelle, à construire des réponses aux enjeux sociaux, démocratiques et écologiques de notre temps. Trois indicateurs illustrent que des avancées dans ce sens sont réalisées en France. Premièrement, le projet parvient à intégrer des personnes très éloignées du marché de l’emploi : sans TZCLD, 70% des salariés recrutés n’auraient pas accédé à un emploi en CDI (Bouba Olga 2021). Deuxièmement, cette intégration a également des vertus politiques pour les individus mobilisés, au sens où « la participation au dispositif a pu leur permettre de s’interroger et d’être sensibilisés à la question de la cohésion au sein de leur territoire » (Bouba Olga 2021, p. 30). Et troisièmement, le Fonds d’expérimentation, organe lui aussi créé dans le cadre du projet et chargé de la coordination et du financement à un niveau macro, avance que, en 2020, 51% des activités des EBE relevaient de la « transition écologique ».
En Belgique, la transplantation juridique du projet était inscrite dans les accords de majorités régionaux en Wallonie et à Bruxelles signés en 2019, ainsi que dans l’accord de gouvernement fédéral. Mais contrairement au projet français, ces déclarations n’ont pas été suivies par l’adoption d’un cadre juridique contraignant unique autour du projet, qui aurait permis d’en clarifier les contours. Evidemment, comme l’ont montré plusieurs études, la structure institutionnelle belge complique la donne. L’Etat fédéral est responsable du droit du travail et de la sécurité sociale, les entités fédérées sont compétentes en matière d’économie sociale, de remise au travail des demandeurs d’emploi, d’activation des allocations et de réduction des cotisations sociales pour les employeurs de chômeurs de longue durée.
Après un accueil initial relativement froid de la société civile, la perspective d’un financement des TZCLD à l’échelle wallonne a suscité un certain engouement de la part de pouvoirs publics locaux, de syndicats, d’associations et d’entreprises d’insertion. 17 projets ont été construits et sélectionnés pour être soutenus par les Fonds Social Européen et la Wallonie. Nous détaillerons le cadre dans cette opération dans la première partie de l’article. A Bruxelles, le projet a été anticipé par la Commune et le CPAS de Berchem-Sainte-Agathe. Il a ensuite été placé au cœur de la nouvelle série de Contrats de Quartier Durables, avant que celle-ci soit suspendue faute de budget. En Flandre, plusieurs initiatives de Buurten Zonder Langdurige Werkloosheid sont impulsées par l’association Saamo. Dans ces deux dernières régions, les porteurs de projet considèrent leurs initiatives comme des « anticipations » de ce que devraient être des TZCLD, au sens où elles ne sont pas à la hauteur de leurs ambitions. Elles cherchent à avancer, à droit constant, dans une direction qui leur semble juste, en attente d’un cadre juridique propice. Récemment, le ministre fédéral de l’Emploi a évoqué les contours d’un tel cadre. Mais sa proposition semble faire l’unanimité contre elle : l’avant-projet de loi vide les TZCLD d’intérêt et de sens, il sème de la confusion autour de cette expérimentation et nuit à la dynamique en cours. Nous traiterons de cette proposition dans un deuxième temps.
2. Le cadre wallon de la transposition
Le soutien wallon aux Territoires Zéro Chômeur de Longue Durée s’inscrit dans le cadre de l’appel à projets du Programme du Fonds Social Européen 2021-2027, qui permet de dégager une enveloppe de 103 millions d’euros. Une moitié de cette somme sera à charge de l’Europe, l’autre de la Région. Outre cet appel à projets en lui-même, nous pouvons analyser les modalités wallonnes d’appropriation des TZCLD dans une Note au gouvernement décrivant les conditions d’accès au dispositif et ses modalités d’évaluation.
En premier lieu, il faut souligner que le principe d’exhaustivité au cœur de la proposition française est clairement convoqué en Wallonie : « chaque personne sans emploi depuis plus de 2 ans sur le territoire devra se voir proposer de participer à l’expérimentation pilote ». Néanmoins, ces 24 mois de privation d’emploi doivent être contrôlés et attestés par le service public régional de l’emploi alors que cette mission est, en France, déléguée aux Comités locaux pour l’Emploi – ce qui permet d’élargir le public éligible. En outre, dans le projet wallon, les territoires impliqués doivent compter 15.000 habitants au maximum, alors que le seuil français est de 10.000, ce qui rend de facto l’objectif d’exhaustivité plus difficile à réaliser. Cette difficulté est amplifiée par le fait que le financement de la mobilisation et de l’accompagnement précontractuels, deux composantes essentielles à la mise en place d’une initiative pérenne, est exclu des frais éligibles pour le projet en Wallonie.
Les textes wallons témoignent en outre d’une appropriation ambitieuse des critères relatifs à la qualité de l’emploi. Le recours systématique à un contrat de travail à durée indéterminée, une rémunération digne et un temps de travail choisi sont considérés comme incontournables. A certains égards, ce document va plus loin que l’initiative française. En outre, durant la période contractuelle, les travailleurs bénéficieront d’un accompagnement social finançable par les pouvoirs publics. Notons néanmoins que les analyses du projet français montrent que la situation socio-économique des travailleurs ne s’améliore significativement qu’après plusieurs années d’emploi dans le projet. La pérennisation du projet au-delà du financement du FSE constitue donc, pour nous comme pour les porteurs de projets wallons, un enjeu capital à traiter dès aujourd’hui.
Par ailleurs, l’absence de sanction en cas de refus du public-cible d’intégrer l’expérimentation doit encore être confirmée et assurée juridiquement, afin que la mise en œuvre du principe de participation volontaire puisse être vérifiée. La Note au gouvernement précise que « les efforts consentis par les personnes pour s’inscrire dans ces projets pourront être valorisés dans le cadre de l’accompagnement et du contrôle de la disponibilité active organisé par le Forem ». Cette valorisation est capitale dans le cadre des TZCLD : l’implication des personnes concernées dans la construction du projet et son pilotage constitue une pièce maîtresse de l’initiative, évoquée dans la Note.
A l’analyse rapide de ces textes, il semble donc possible de développer en Wallonie des projets locaux à la hauteur des ambitions fondatrices des TZCLD1Pour une présentation synthétique, voir e.a. Julien Charles, Elise Dermine, et Paul Hermant, Territoires zéro chômeur de longue durée en Belgique. 20 conditions pour une appropriation réussie (Nivelles: CESEP, 2019).. Des moyens précis ont été identifiés pour réaliser certaines finalités de l’expérimentation, comme par exemple le recours à des CDI à temps choisi pour assurer la sécurité économique des travailleurs. Mais d’autres objectifs, tout en étant évoqués, ne font pas l’objet d’un tel encadrement. Il aurait par exemple été possible d’imposer une représentation des travailleurs au CA de l’entreprise qui les emploie, ou encore d’identifier la composition et les prérogatives minimales des Comités Locaux pour l’Emploi qui ne sont que mentionnés dans la Note. Plus généralement, il faudra être attentifs à la façon dont ces principes seront mis en œuvre dans chacune des expérimentations. Cet élément nous mène à souligner que si le recours au FSE+ a permis d’augmenter la manne budgétaire disponible pour mettre en place des TZCLD en Wallonie, cela impose également une gestion administrative et comptable peu compatible avec la logique expérimentale. En outre, la pérennisation du financement n’est nullement garantie et les inquiétudes sont manifestes chez les porteurs de projets, comme nous l’avons déjà indiqué. L’espoir d’un financement fédéral de la proposition est fort chez les acteurs de terrain mais l’avant-projet de loi porté par le ministre de l’Emploi, sous le nom équivoque de « Territoire de Soutien aux Chômeurs de Longue Durée », n’est pas à cette heure de nature à susciter leur confiance.
3. L’avant-projet de loi du ministre fédéral de l’Emploi
Conformément à l’accord de gouvernement et convaincu par les résultats engendrés par l’expérimentation française, le ministre fédéral de l’Emploi veut soutenir des initiatives inspirées de cette dernière. Un avant-projet de Loi est discuté depuis quelques mois et a récemment fait l’objet d’un avis du Conseil National du Travail. Que propose ce texte ?
Dans les communes connaissant un important taux de chômage, des Comités Locaux pour l’Emploi rassembleront les forces vives du territoire : représentants d’associations locales, des travailleurs et des employeurs et de mandataires locaux – la présence d’habitants du territoire et de personnes privées durablement d’emploi n’est par contre pas envisagée. Ces Comités seront chargés de soutenir et contrôler des entreprises agréées, mais nullement d’identifier les personnes privées durablement d’emploi sur le territoire, ni les besoins du territoire. En calibrant le texte sur des territoires communaux, le seuil des 10.000 habitants qui prévaut en France est dépassé dans plus de 60% des communes belges. C’est pourtant le caractère limité de ces territoires qui permet de mobiliser le public concerné au-delà des listes déjà disponibles dans les services publics de l’emploi et les CPAS. C’est aussi cette petite échelle d’action qui permet d’explorer des besoins spécifiques, auxquels l’entreprise agréée devrait idéalement répondre.
La proposition fédérale repose en outre sur l’agrément d’entreprises, soutenues par les Comités Locaux pour l’Emploi. Ces entreprises, pour être agréées, devront répondre aux critères minimaux suivants : fourniture de services essentiellement locaux, localisation sur le territoire communal, recrutement de travailleurs exclusivement domiciliés sur la commune, ne pas concurrencer l’emploi existant, répondre aux demandes d’emploi des candidats sans les sélectionner sur base de leurs aptitudes.
Ces missions attribuées aux Comités locaux et aux entreprises agréées requièrent des moyens significatifs qui ne sont pas identifiés dans la proposition fédérale et, a fortirori, pas financés. Les Régions et/ou les communes seront donc amenées à spécifier ces obligations et à les soutenir financièrement. Sans ces compléments régionaux, la proposition du Ministre Dermagne renvoie inévitablement à des projets pilotés verticalement, voire déjà existants, dont rien ne garantit qu’ils aient du sens et de l’utilité pour le territoire et ses habitant.e.s. La proposition s’inscrit à l’inverse dans la logique actuelle, selon laquelle les pouvoirs publics tentent d’orienter les personnes privées d’emploi vers des métiers en pénurie, sans questionner le caractère désirable (ou non) de ces activités pour la société. A l’inverse, les expériences TZCLD en cours montrent que celles et ceux qui vivent déjà les décrochages et basculements qui nous attendent toutes et tous sont particulièrement bien placé.e.s pour imaginer les nouveaux métiers dont nous avons réellement besoin.
Les tensions et problèmes soulevés dans les sections précédentes ne nous paraissent pas insurmontables. En accordant plus d’autonomie aux projets locaux et en imposant une dynamique démocratique aux entreprises agréées, le projet du ministre fédéral pourrait effectuer un pas dans la bonne direction. Mais un élément est rédhibitoire : l’absence de recours au contrat de travail à durée indéterminée pour salarier les travailleurs des entreprises en question. Face à la difficulté (justifiée par des écueils de nature constitutionnelle) du gouvernement fédéral à contribuer au financement de contrats de travail, l’avant-projet de loi entend autoriser les personnes privées d’emploi à travailler en continuant à percevoir leurs allocations, de chômage ou d’intégration, complétées d’un montant de 8,24€ par heure prestée, versé par les entreprises sur base de leurs entrées propres ou d’éventuels de subsides régionaux. Le volume de travail est en outre limité car, additionnés aux allocations, les compléments horaires ne peuvent dépasser le montant du revenu minimum moyen mensuel garanti – ce qui revient à en faire faire un revenu maximum ! Il s’agirait donc de faire signer un « contrat de travail » (l’expression est utilisée dans le texte) à une personne « qui reste chômeur ou bénéficiaire du revenu d’intégration sociale pendant toute la durée du contrat » (art. 9). Les demandeurs d’emploi sous ce contrat seront-ils libérés de la recherche active et immunisés contre la dégressivité des allocations de chômage ? Pourront-ils prétendre à l’ouverture de leurs droits sociaux en raison des prestations qu’ils auront fournies dans ce cadre ? Les allocations afférentes seront-elles calculées au volume horaire de travail maximal (et parfois très faible) qui leur sera imposé de ne pas dépasser ? Des cotisations sociales seront-elles payées sur base de ces contrats ? Ces questions sont ouvertes mais, quelques soient les réponses qui y seront données à ces apportées, leur simple existence nous mène à percevoir dans ce projet la création d’un nouveau sous-statut pour les travailleurs, une formule qui n’a jamais permis à personne de reverser les stigmas du chômage, qui impose aux personnes concernées de rester aux marges de la société salariale et de continuer à batailler pour faire reconnaître chacun de leurs droits, au travail comme ailleurs.
Cet avant-projet de loi risque alors de contribuer à une forme d’ubérisation de l’économie sociale d’insertion. A titre d’exemple, il est explicitement mentionné dans le texte qu’en cas de maladie, accident ou obligations civiles à remplir, « aucune rémunération n’est due » au travailleur. Ou encore que le contrat peut prendre fin par simple volonté de l’employeur (art. 26) sans que des indemnités de rupture doivent être versées au salarié. Et qu’en est-il des droits à la représentation, de l’application des convention collectives, de la cotisation pour la pension et d’autres conquêtes du mouvement syndical ? Nous n’avons à nouveau pas de réponse à ces interrogations. L’avant-projet de loi, en mentionnant certains pans du droit du travail (et donc pas d’autres) qui s’appliqueront aux personnes ainsi mises au travail, contribue à une dynamique néfaste qui dépasse ce projet : un détricotage du salariat, qui ne se présente plus comme un statut protecteur unique, complet et cohérent, mais dont on préconise une application à la carte. Cette situation n’est pas sans rappeler certains autres statuts de travail dérogatoires, plus anciens (l’intérim) ou plus récents (flexijobs), voire des situations où l’on tente de sortir complètement du salariat (économie collaborative). L’une des clés de voûte du projet TZCLD est l’accès des personnes volontaires au contrat de travail, et aux protections et droits sociaux qui lui sont attachés. Même s’il n’est pas inenvisageable qu’une personne puisse demeurer, pour une partie de son temps, allocataire (le travail à temps choisi fait aussi partie de TZCLD), il doit devenir pleinement travailleur salarié pour chacune des heures d’activité qu’il est amené à prester.
Une dernière question doit être posée : qui sont les personnes privées durablement d’emploi qui signeront un tel contrat, si ce n’est celles qui seront vivement incités à le faire (pour ne pas écrire « forcées »), au risque de perdre leurs allocations ? On sait pourtant que le caractère volontaire de la démarche est l’un des principes fondateurs de l’initiative française. Au-delà, la question se pose également dans l’autre sens : quelle pression ce dispositif exercera-t-il sur les contrats de travail de l’économie sociale d’insertion ? Comment pourra-t-il éviter de tirer vers le bas l’emploi existant ?
4. Conclusion
Quelles leçons peut-on tirer de cette actualité ? Alors qu’en 2019 nous dressions une liste de conditions pour une appropriation ambitieuse des TZCLD en Belgique, les orientations qui sont actuellement choisies par les gouvernements pour la transposition de l’initiative nous poussent à rappeler les finalités de l’expérimentation et de définir les conditions minimales que devrait remplir une politique ambitieuse de concrétisation du droit à l’emploi et au travail.
La constitution pluraliste d’un Comité Local pour l’Emploi, accordant une place majeure aux habitants du territoire et singulièrement à celles et ceux qui sont privés d’emploi est nécessaire à ce que le projet TZCLD se déploie sur des bases démocratiques et émancipatrices. Cet organe, doté de moyens ad hoc, doit à la fois identifier les besoins du territoire et les personnes sont concernées par la proposition qui y vivent – quel que soit leur statut administratif. Il doit ensuite veiller à ce que l’entreprise agréée engage effectivement les personnes mobilisées, soit à l’écoute du collectif des travailleurs et réponde aux besoins identifiés.
L’ambition d’élargissement de l’accès à l’emploi, quel que soit le statut administratif des personnes, requiert que ces expérimentations se déploient sur un territoire nettement défini, à l’intérieur duquel il est matériellement possible de réaliser le travail de mobilisation du public concerné. Le caractère volontaire de l’implication doit également être consolidé juridiquement, en assurant que le maintien du droit aux prestations sociales existantes ne soit pas conditionné à l’implication dans le programme.
Dès lors que les personnes concernées sont volontaires pour rejoindre le projet, il faut exclure toutes les formes atypiques et précaires de travail rémunéré qui nuiront, indubitablement, à l’implication de la personne dans le projet et donc au succès de l’initiative. Si d’autres aides publiques doivent être mobilisées par les entreprises, elles ne peuvent être nécessaires au financement de contrat de travail mais devraient plutôt concerner le développement des activités les plus bénéfiques écologiquement et socialement.
A l’heure actuelle, si l’appel à projets wallon remplit une part significative de ces conditions, nous sommes forcés de constater que l’avant-projet de loi fédéral est bien plus loin du compte. Cet écart est d’autant plus dommageable qu’en s’instituant dans une loi, cette proposition conduirait à une extension à la fois géographique et temporelle de l’expérimentation. Autrement dit, la petite initiative wallonne vertueuse risque de se faire bien vite remplacer par une initiative fédérale qui risque plus de nuire au droit au travail et à l’emploi qu’à le promouvoir.
- 1Pour une présentation synthétique, voir e.a. Julien Charles, Elise Dermine, et Paul Hermant, Territoires zéro chômeur de longue durée en Belgique. 20 conditions pour une appropriation réussie (Nivelles: CESEP, 2019).