Un point sur l’expérimentation française et le cheminement vers des TZCLD flamands

par Pierre DEMOTIER, Kathleen DE SMEDT et Malika LAROUSSI

Alors que les acteurs de Territoire Zéro Chômeur de Longue Durée en France se sont récemment mobilisés pour maintenir des moyens financiers à la hauteur des besoins de l’expérimentation, les analyses portant sur cette dernière continuent de montrer son équilibre fragile mais fécond qui permet de vrais résultats. Dans cet article, nous faisons le point sur différents aspects de la situation française à la lumière des éléments tirés de la formation « Territoires émergents » organisée par l’Association TZCLD française et suivie par deux des autrices de l’article, tout mettant ces éléments en lien avec le cheminement de l’expérimentation à Willebroek en Flandre.

Un projet de territoire

Tel qu’inscrit dans sa dénomination, l’expérimentation TZCLD comporte une forte dimension territoriale, plaidant même pour une dynamique de petits territoires où résident de 5000 à 10 000 habitant·e·s. Selon les zones géographiques et en fonction de leur densité de population, certains territoires se limitent à un ou deux quartiers prioritaires de la politique de la ville tandis que d’autres peuvent couvrir une partie d’une communauté de communes. D’une part, ce périmètre d’expérimentation favorise une logique ascendante où « les territoires réclament aux pouvoirs publics centraux les moyens de mettre en œuvre une initiative émergeant « d’en bas » »¹Jany-Catrice, « La mesure du bien-être territorial. Travailler sur ou avec les territoires ? ». D’autre part, les différents impératifs de l’expérimentation assumés par le Comité Local pour l’Emploi (exhaustivité, non-concurrence des activités de l’Entreprise à But d’Emploi) imposent une dimension du territoire permettant une connaissance précise de la population concernée et du tissu économique local. Identifier et rencontrer toutes les personnes privées durablement d’emploi est un travail impossible à réaliser dans les délais de financement de l’expérimentation (cinq ans dans sa première phase) si le territoire est trop vaste. Créer des emplois supplémentaires qui n’entrent pas en concurrence avec les emplois existants est également l’un des objectifs de l’expérimentation qui ne peut être atteint que dans un périmètre strictement défini avec les acteurs du tissu économique local marchand et non-marchand.

La gouvernance territoriale par le Comité Local pour l’Emploi

Le Comité Local pour l’Emploi (CLE) assure la cohérence de l’expérience et le lien entre tous les acteurs et gouverne le projet à l’échelle locale. Il rassemble les acteurs, identifie les besoins, établit un plan d’action, assure la vigilance quant aux impératifs d’exhaustivité et de supplémentarité et collecte les données pour l’évaluation de l’expérimentation. Il est à noter qu’aucun financement n’est prévu pour les équipes-projet et les membres du CLE. La composition minimale du comité local pour l’emploi est, quant à elle, définie dans le décret d’application de la loi²Décret relatif à l’expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée.. Il est présidé et réuni par l’élu représentant la collectivité porteuse (souvent le maire) et est au minimum composé :

• Des représentants des collectivités territoriales ou leurs groupements parties prenantes à l’expérimentation désignés par leurs assemblées respectives ;
• De la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS, ex-Direccte), de Pôle emploi et plus largement les acteurs du service public de l’emploi ;
• Des dirigeant·e·s des entreprises conventionnées par le fonds d’expérimentation (Entreprises à But d’Emploi) et des représentants des salarié·e·s ;
• Des personnes privées durablement d’emploi du territoire (public-cible) ;
• Du Fonds d’expérimentation.

L’exemple du Comité Local pour l’Emploi mis en place à Willebroek en Flandre met en lumière la nécessité de consacrer des moyens humains et financiers à l’animation de cette plateforme territoriale afin de clarifier les rôles et missions des différents acteurs du CLE et d’établir une stratégie pour les actions menées par le CLE³Expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée, « L’expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée – Synthèse de pilotage ». (point développé ci-après). Alors que certains acteurs ont pour habitude de travailler par projets temporellement et financièrement limités, l’expérimentation TZCLD s’inscrit dans une durée longue et vise une forme de pérennité, ne serait-ce que pour assurer la sécurité économique des travailleur·se·s au moyen de contrats de travail à durée indéterminée. L’expérimentation plaide donc pour un portage politique fort, notamment au niveau local⁴Lazarova, « Territoires zéro chômeur : le portage politique local indispensable ».. A ce titre, le Comité Local du projet de Willebroek regroupe le CPAS, le VDAB, des représentants de l’économie sociale, mais la commune est pour l’instant absente.

Animer localement pour fabriquer le consensus

Le développement du projet TZCLD au niveau local repose sur la volonté et la mobilisation d’un territoire, dans une articulation entre les initiatives de la société civile et le portage politique par une entité territoriale représentée par des élu·e·s, moyennant un soutien financier. Les départements participent obligatoirement au financement de l’expérimentation via la contribution au développement de l’emploi (article 11 de la deuxième loi d’expérimentation⁵Loi relative au renforcement de l’inclusion dans l’emploi par l’activité économique et à l’expérimentation “territoires zéro chômeur de longue durée”.). Afin d’engager à la fois les élu·e·s et la mobilisation citoyenne dans le projet, un travail doit être mené par l’équipe projet et les membres du CLE afin d’amener les acteurs du territoire vers une compréhension commune du projet, en favorisant la participation des personnes qui en sont le plus éloignées. La place privilégiée faite aux personnes privées durablement d’emploi, et plus largement aux habitant·e·s du territoire, concerne à la fois l’objectif d’exhaustivité à l’égard du public-cible et l’implication dans la gouvernance de l’expérimentation. Communiquer et discuter au sein du CLE du modèle complexe de Territoire zéro chômeur est une nécessité, d’autant que de la complexité du modèle découle la lenteur de sa mise en place. Les différentes parties prenantes du territoire ont chacune leurs propres logiques et pratiques qu’il s’agit de concilier.

Pour cela, l’équipe-projet est essentielle en vue d’une animation du territoire et du CLE, tant dans la phase de mobilisation en amont de l’habilitation (alors incertaine) que pour maintenir la dynamique et éviter l’essoufflement du CLE une fois l’Entreprise à But d’Emploi ouverte. Intégrée au Comité Local pour l’Emploi, l’équipe projet prend en charge les missions opérationnelles du CLE, comme elle est l’acteur majeur pour la réalisation des travaux préparatoires au dossier de candidature et à l’habilitation. Elle est chargée de la mobilisation territoriale, du pilotage territorial de l’expérimentation et des actions d’évaluation, des actions en direction des personnes privées durablement d’emploi (PPDE, voir ci-après), de la recherche d’activités non concurrentes et de la création et de l’accompagnement des Entreprises à But d’Emploi⁶Le Guillou, Prost, et ATD Quart Monde, « Le comité local pour l’emploi au coeur de la dynamique territoriale ».. La première phase de l’expérimentation française de 2017 à 2021 a néanmoins été marquée par un désengagement progressif de certains Comités Locaux vis-à-vis du pilotage des Entreprises à But d’Emploi et de la conduite de l’expérimentation au niveau local. Ce désengagement s’est notamment traduit par la disparition des réunions de certains Comités, avec elles disparaissant la concertation entre les acteurs locaux sur la recherche de nouvelles activités⁷Bouba Olga et Dares, « Expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée – Rapport final du comité scientifique ».. Vu l’ambition du projet TZCLD, la question des moyens alloués à l’ingénierie du projet sur les territoires demeure centrale, tant en amont de l’habilitation du territoire qu’après la création de l’Entreprise à But d’Emploi. L’association Territoire Zéro Chômeur de Longue Durée française indique que 3 équivalents temps plein sont nécessaires (a minima) pour mener à bien l’animation local du projet mais la deuxième loi d’expérimentation ne prévoit pas de financement spécifique pour cette mission. Il revient donc aux Comités Locaux de réunir les moyens d’ingénierie nécessaires⁸Expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée, « Bilan final de la première étape expérimentale – Un pas supplémentaire pour le droit à l’emploi »..

L’impératif d’exhaustivité : l’objectif central de l’expérimentation

Afin de rendre effectif le droit à l’emploi, la loi d’expérimentation de 2020 prévoit que peuvent être embauchées les « personnes volontaires privées durablement d’emploi depuis au moins un an (…) et domiciliées depuis au moins six mois dans l’un des territoires participant à l’expérimentation »⁹Loi relative au renforcement de l’inclusion dans l’emploi par l’activité économique et à l’expérimentation “territoires zéro chômeur de longue durée”.. Les personnes potentiellement concernées par l’embauche en EBE sont donc toutes les personnes qui estiment être privées durablement d’emploi, la privation étant entendue comme « l’absence d’emplois jugés satisfaisants sur des plans de distance géographique, de volumes horaires (…), de pénibilité ou de stress »¹⁰Bouba Olga et Dares, « Expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée – Rapport final du comité scientifique ».. Réaliser l’exhaustivité est l’objectif central de l’expérimentation dont le CLE est le garant au niveau local. Il s’agit de permettre à toute personne privée durablement d’emploi d’accéder à un emploi décent et de s’y maintenir dans la durée. Outre la nécessité de dépasser les catégories administratives qui ne concernent que les bénéficiaires d’allocations de remplacement, l’impératif d’exhaustivité impose une vigilance particulière du CLE à l’égard des personnes en situation de non-recours aux droits qui sont passées « hors-radar » des pouvoirs publics et/ou des associations.

Il revient à l’équipe projet du CLE d’identifier et d’informer les personnes concernées sur le territoire. Cette information passe par des actions diversifiées : réunions publiques, porte-à-porte, envoi de courrier personnalisé, spots radio et communication sur les réseaux sociaux, évènements de proximité dans le quartier, bouche-à-oreille entre pairs, travail d’outreach mené par le réseau associatif implanté dans le quartier (le fait de sortir d’une logique de guichet pour aller au-devant des personnes)¹¹Parisse et Porte, « Les démarches d’« aller vers » dans le travail social : une mise en perspective ». … La multiplication des actions et des acteurs effectuant le travail d’information est sous-tendue par la vigilance quant au caractère volontaire de l’engagement des PPDE dans la démarche. Tisser une relation de confiance avec les personnes concernées est une étape nécessaire (mais non suffisante) pour garantir le caractère volontaire de la démarche, dans un contexte d’Etat social actif mettant l’accent sur la conditionnalité de l’aide sociale et la sanction qui découle du non-respect de ses obligations par la personne bénéficiant de l’aide. Le travail d’identification et de mobilisation des PPDE est un travail de longue haleine à mener de manière quotidienne. Cette dynamique est difficile à maintenir une fois l’Entreprise à But d’Emploi ouverte, lorsque les impératifs du pilotage et de la gestion de l’entreprise prennent le dessus, ce qui plaide à nouveau pour l’allocation de moyens spécifiques à l’ingénierie du projet et à l’animation du CLE. « Le consensus est un état qui nécessite une animation continue, y compris après habilitation du territoire, pour garantir le droit d’obtenir un emploi pour tous, à tout moment »¹²Association « Territoires zéro chômeur de longue durée », « Qu’est-ce que la fabrique du consensus ? ».

L’Entreprise à But d’Emploi comme moyen de mettre en œuvre le droit à l’emploi

L’Entreprise à But d’Emploi existe comme moyen pour le CLE de mettre en œuvre le droit à l’emploi en créant des emplois de qualité pour les personnes privées durablement d’emploi sur le territoire. Ces emplois doivent être adaptés, supplémentaires et utiles au territoire.

Afin d’être adaptés, les emplois créés par l’Entreprise à But d’Emploi doivent posséder plusieurs caractéristiques. Alors que le travail à temps partiel est majoritairement subi dans les entreprises « classiques »¹³Létroublon et Zilloniz, « Comparaisons européennes des durées du travail : illustration pour huit pays »., le travail à temps choisi est un élément essentiel pour lever le frein à l’emploi que constitue la conciliation des horaires de travail avec les autres impératifs (familiaux, sociaux) des personnes engagées. Afin que les emplois créés correspondent aux souhaits et aux compétences des personnes privées durablement d’emploi, le Comité Local pour l’Emploi les sollicite autour de trois questions : que savez-vous faire ? Que désirez-vous faire ? Qu’acceptez-vous d’apprendre ? Cette approche de co-construction des activités de l’EBE est au cœur de multiples tensions, entre souhaits des salarié·e·s (déterminés entre autres par leur niveau de formation et leurs expériences professionnelles¹⁴Jany-Catrice et Fretel, « Une analyse de la mise en œuvre du programme expérimental visant à la résorption du chômage de longue durée dans le territoire urbain de la Métropole de Lille ».), utilité sociale des activités, ressources disponibles et stabilisation des activités existantes une fois l’EBE lancée.

Cette tension est également visible dans l’amorce de Territoire zéro chômeur mise en œuvre à Willebroek où deux ateliers ont été créés à l’issue d’arbitrages entre le CLE et les habitant·e·s du territoire sur base d’enquêtes, de discussions menées avec les habitant·e·s et de collaboration avec ATD Quart Monde, en prenant en compte la durée limitée de la subsidiation du projet flamand (deux ans). Un atelier de réparation de vélos a été créé sur base du constat d’un besoin de moyen de locomotion à bas prix pour les personnes privées d’emploi, cette activité ne faisant pas concurrence au tissu économique local et pouvant être développée au moyen d’une collaboration avec les services de la commune et de la police pour récupérer les vélos à réparer. Un atelier de couture a également vu le jour en réponse au souhait des personnes privées d’emploi ou non mobilisées par l’équipe projet, une activité qui rassemble beaucoup de monde mais dont le carnet de commandes ne fournit actuellement pas suffisamment d’activité à toutes les personnes qui veulent y travailler. Pour répondre à cette contrainte, l’Entreprise à But d’Emploi ESIAM située sur le territoire de Mauléon fait le choix d’une mobilité des salarié·e·s entre les différentes activités de l’EBE en fonction du carnet de commandes.

Les emplois créés par l’EBE doivent par ailleurs respecter un impératif de non-concurrence avec les activités économiques existantes et ne « pas se substituer aux emplois privés ou publics déjà présents sur le territoire »¹⁵Loi relative au renforcement de l’inclusion dans l’emploi par l’activité économique et à l’expérimentation “territoires zéro chômeur de longue durée”.. Il revient au CLE de mettre en œuvre ce principe qui entretient un lien fort avec le périmètre du territoire sur lequel se déploie l’expérimentation et le modèle économique des EBE, entre territoire d’embauche et territoire d’activité lorsque les limites du territoire doivent être dépassées pour vendre les prestations de l’EBE. L’« atelier bois » d’ESIAM à Mauléon fonctionne à partir de palettes recyclées afin d’éviter de faire concurrence aux entreprises de menuiserie du territoire, en collaboration avec les chantiers d’insertion Peupins eux-mêmes liés aux artisans du territoire.

L’utilité des emplois pour le territoire s’inscrit ainsi dans une dynamique où l’économie sociale est déjà active depuis plusieurs décennies, l’adaptation des emplois aux personnes concernées permettant d’accueillir des personnes privées d’emploi qui ne répondent pas aux exigences de rentabilité de l’économie sociale déjà en place. Toujours dans un objectif de non-concurrence avec le tissu économique existant, l’expérimentation TZCLD requiert une dynamique de coopération territoriale entre les acteurs, notamment sur les enjeux de transition écologique et sociale afin de préparer les territoires aux « crises qui viennent, mais aussi éviter celles qui s’annoncent » (Julien Charles)¹⁶Démotier, « BRI-Co – (P)réparations dans les quartiers ».. Cette coopération entre TZCLD et acteurs de l’économie sociale demande un travail d’ajustement pour mettre en avant l’importance de travailler à l’échelle d’un territoire et l’impératif d’exhaustivité auquel une démarche d’outreach répond en partie. Outre les nécessaires complémentarités entre les activités de l’EBE et celles des acteurs de l’économie sociale dans un objectif de non-concurrence, les collaborations peuvent concerner la mutualisation des ressources (fonctions support, location d’espaces, achat de matériel).

Plus qu’un modèle financier, un modèle socio-économique

Au croisement des capacités, compétences et souhaits des personnes privées d’emploi d’une part, et des besoins du territoire d’autre part, le modèle socio-économique des Entreprises à But d’Emploi demeure aujourd’hui encore un nœud de tension. Outre un financement assuré par la réallocation des économies et des gains réalisés par l’embauche des PPDE, le pilotage et l’évaluation de l’expérimentation Territoire zéro chômeur doivent prendre en compte l’objectif central de l’emploi. L’amorce de TZCLD mise en place à Willebroek illustre en creux l’importance cruciale de disposer de mécanismes juridiques et financiers dans l’esprit du fonds d’expérimentation instauré par les lois d’expérimentation successives en France. Les PPDE travaillant à Willebroek le font dans le cadre de conventions de volontariat tandis que sont à l’étude des possibilités d’embauche à droit constant, notamment via les contrats Article 60 des CPAS, une manière de transiter à droit constant (en l’absence de loi d’expérimentation pour du TZCLD en Flandre) vers l’opérationnalisation de Territoire zéro chômeur. Le manque de moyens à Willebroek ne concerne d’ailleurs pas seulement les contrats de travail pour les personnes privées d’emploi puisque les locaux où les activités sont organisées deux fois par semaine ne permettent pas d’accueillir de nouvelles personnes qui souhaiteraient intégrer le dispositif.

Conclusion

Comme rappelé régulièrement par les acteurs français dans le cadre de la formation « Projets émergents »¹⁷Association « Territoires zéro chômeur de longue durée », « Formation “Projets Émergents” ». organisée par l’Association TZCLD pour outiller les porteur·se·s de projet dans leur cheminement vers l’habilitation, le projet Territoire zéro chômeur est une expérimentation où le plus important est de se lancer. La progression itérative par essais et erreurs et par approximations successives vaut pour toutes les dimensions de ce projet complexe qui demande une mobilisation à tous les niveaux¹⁸Association « Territoires zéro chômeur de longue durée », « Territoires zéro chômeur de longue durée : un budget inacceptable qui signe un coup d’arrêt au projet ».. De la mobilisation des acteurs locaux à la préparation de l’EBE en passant par la fabrique du consens et la rencontre des PPDE pour définir avec elles les activités utiles sur le territoire, chacun des aspects du projet fait l’objet d’une attention et d’un questionnement de la part des acteurs impliqués.

• 1
  Jany-Catrice, « La mesure du bien-être territorial. Travailler sur ou avec les territoires ? »
• 2
  Décret relatif à l’expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée.
• 3
  Expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée, « L’expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée – Synthèse de pilotage ».
• 4
  Lazarova, « Territoires zéro chômeur : le portage politique local indispensable ».
• 5
  Loi relative au renforcement de l’inclusion dans l’emploi par l’activité économique et à l’expérimentation “territoires zéro chômeur de longue durée”.
• 6
  Le Guillou, Prost, et ATD Quart Monde, « Le comité local pour l’emploi au coeur de la dynamique territoriale ».
• 7
  Bouba Olga et Dares, « Expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée – Rapport final du comité scientifique ».
• 8
  Expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée, « Bilan final de la première étape expérimentale – Un pas supplémentaire pour le droit à l’emploi ».
• 9
  Loi relative au renforcement de l’inclusion dans l’emploi par l’activité économique et à l’expérimentation “territoires zéro chômeur de longue durée”.
• 10
  Bouba Olga et Dares, « Expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée – Rapport final du comité scientifique ».
• 11
  Parisse et Porte, « Les démarches d’« aller vers » dans le travail social : une mise en perspective ».
• 12
  Association « Territoires zéro chômeur de longue durée », « Qu’est-ce que la fabrique du consensus ? »
• 13
  Létroublon et Zilloniz, « Comparaisons européennes des durées du travail : illustration pour huit pays ».
• 14
  Jany-Catrice et Fretel, « Une analyse de la mise en œuvre du programme expérimental visant à la résorption du chômage de longue durée dans le territoire urbain de la Métropole de Lille ».
• 15
  Loi relative au renforcement de l’inclusion dans l’emploi par l’activité économique et à l’expérimentation “territoires zéro chômeur de longue durée”.
• 16
  Démotier, « BRI-Co – (P)réparations dans les quartiers ».
• 17
  Association « Territoires zéro chômeur de longue durée », « Formation “Projets Émergents” ».
• 18
  Association « Territoires zéro chômeur de longue durée », « Territoires zéro chômeur de longue durée : un budget inacceptable qui signe un coup d’arrêt au projet ».